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千里眼博客

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日志

 
 

事业单位改革路在何方  

2008-08-15 15:46:02|  分类: 理论文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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随着社会生产力的发展、市场经济体制的建立、社会资源配置方式的转变、以及经济发展模式和管理方式的改变,传统的事业单位承担的职能、管理体制和管理模式及其运行机制已不适应形势发展的需要,事业单位改革已迫在眉睫。

 

一、困难与问题

 

(一)机构编制臃肿,工资发放困难。对事业单位的管理国家还没有一个统一的法律、法规依据,事业编制由各地政府根据实际,自行核定,事业单位建起来容易,撤消难,致使事业机构和编制一直呈增长趋势。据了解,全国多数地方的事业编制和实有人员是行政机构的10倍左右,财政拨款事业单位编制占事业编制总数八成左右。尤其是中西部地区,经济欠发达、工业较少,就业渠道有限,大量人员涌入事业单位,使本来不堪负重的事业单位更加步履维艰。因财政不供给超编人员经费,部分全供事业单位就用事业费给超编人员发工资,甚至挤在编人员的工资给超编人员发。部分差供、自收自支的事业单位因收入有限、经费紧张,工资发放也比较困难。比如某地豫剧团属于财政差供事业单位,财政拨付的经费只占工资总额的26%,加上戏曲市场不景气,收入较少,人员工资只发40%。这种状况使大量人才流失,严重制约着事业单位健康、有序的发展。

(二)事业单位职能错位,范围扩大。随着社会经济发展、政府职能的不断调整,各事业单位的工作性质、业务范围也在不断变化,公益性业务和经营性业务交叉,职能趋于模糊化,使一些事业单位偏离了社会公益性、服务性的方向。比如:一些公办高中、初中学校甚至还有一些小学校,招收高价生源,使学校成了“贵族子弟”学校,偏离了社会公益属性等等。还有一些单位主要从事生产性、经营性活动,已不具备事业单位属性,却仍以事业单位名义存在,比如工程勘察设计机构、房地产交易机构、城市公共交通机构、污水处理机构、会展服务机构等等。还有一些行政机关以工作需要、人员编制较少为由,将行政职能延伸,设立行政管理或执法类事业单位。凡此种种,使事业单位概念模糊、职能错位,大大扩展了事业单位的范围。

(三)事业单位行政化倾向严重。一是事业单位行使行政职能,和行政机关没有什么区别。如在政府直属事业单位中,大多数是在机构改革时,因受机构数额的限制,将原来作为行政机关的部门,改为直属事业单位,继续行使原行政职能,成了变相的行政机关。二是事业单位套用行政级别,人员参照公务员管理,经费由财政供给,这种现象不但混淆了事业单位与行政机关的性质,使事业单位行政化,而且反映不出事业单位自身的特点和社会属性,不利于事业单位的自身发展。比如省属医院、学校有的把级别定到厅级,甚至省级,而县属医院、学校最高也只能定到正科级。隶属关系不同,级别差别很大,挫伤了基层医院、学校的积极性,使大量人才流向大中城市。三是事业单位名称的中心词与行政机关相同。除直属事业单位机构名称的中心词与行政机关基本相同外,一些部门的二级事业单位的中心词也用局、厅、处、室等。如公路管理局、道路运输管理局等等,机构名称不但没有体现事业单位的特点,而且容易使人们产生国家机构林立的错觉。

(四)虽有法人资格,但缺乏独立性。目前,全国各地都建立了事业单位法人登记制度,绝大多数事业单位领取了法人证书。虽说事业单位获取了推向市场的“护身符”,具备了独立的法人资格,表面上脱钩于主管部门,但是,由于事业单位大多数是计划经济时代建立和发展起来的,事业单位基本上是党政机关的附属物,很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务,事无巨细都由主管部门决定和安排。再加上一些主管部门仍然管的过多、过死,根本不愿放权,甚至怕事业单位改企、改制后脱离主管部门,就人为地阻挠事业单位改革。也有一些事业单位依赖心强,不愿意离开主管部门的“襁褓”,不去争取行使自己的权力。因此,虽说事业单位登记后成为了独立的法人,实际上并没有真正的独立,与主管部门的关系仍然是明脱暗不脱,影响事业单位改革的步伐,制约着事业单位的发展。

(五)人员结构不合理,整体素质低。据对某地文化、城建、水利系统12个单位调查,在实有的1611人中,干部483人,占30%,工人1128人,占70%;大专以上文化370人,占23%,中专以下文化1241人,占77%;专业人员324人,占20%,非专业人员1287人,占80%。由此可以看出,事业单位人员中出现了“三多三少”的不正常现象。即:工人多,干部少;中专以下文化程度的多,大专以上文化程度的少;非专业人员多,专业人员少。尤其是通过招工渠道,或照顾私人关系、本单位职工子女就业,安置退伍士兵等进去的人员,他们大都学历偏低、政策水平不高、业务素质较差、难以胜任专业技术工作。还有一些技术人员职称高,业务水平低,职称与实际工作能力不相称。也有个别工人通过在企业聘干,再以干部身份调入事业单位,这种现状致使事业单位人员结构不合理,直接影响着事业单位功能的发挥。

 

二、对策与设想

 

(一)依据职能,科学分类。对事业单位进行科学分类和职能定位是推动事业单位改革的基础。传统的行业分类法难以反映事业单位的内在共性,忽视运行方式的差异,而经费分类法仅仅反映事业单位经费补偿方式的不同,无法充分体现事业单位的不同性质,随着事业单位财政拨款制度的改革,这种分类也将逐步失去意义。因此,要推动事业单位改革,就必须突破传统分类法的局限,要以事业单位承担的职能和具有的社会功能为核心来划分类别。根据这个原则,可以将事业单位分为监督管理类、社会公益类、服务经营类。这样分类,便于在进行事业单位改革时,将行使行政职能、从事经营业务的机构从事业单位中分离出去,使非营利性、公益性机构成为事业单位的主流,还事业单位本来面目。

(二)稳步推进,分类改革。按照“试点先行,成熟一批,启动一批”的原则,分批分类,逐步推进事业单位改革。一是推动监督管理类事业单位改革。对于这类事业单位要重新疏理,凡有法律、法规依据的方可保留,没有法律、法规依据的都要予以撤消,行政职能移交行政机关。取消具有行政职能的直属事业单位,其职能移交业务相近的政府工作部门,切实解决部门林立、职能交叉的问题。行政职能与经营职能交叉的机构,应将行政职能收归政府职能部门,经营职能推向市场。政府不能既当裁判员,又当运动员。比如:盐业管理局与盐业公司应彻底分开,可以撤消盐业管理局,在发展改革部门或商务部门设立盐政科和稽查机构,盐业公司推向市场。二是推动公益类事业单位改革。社会力量不能办或不愿办,且无法推向市场的纯公益类事业单位要保留下来,明确其应以社会效益为主。职能萎缩、服务对象和服务内容减少的公益类事业单位,要采取撤并等办法,调整布局结构,压缩事业单位规模。比如县属卫生学校基本上无生源,人员无事可做,应撤消,减少财力和人才资源的消费。公益职能与经营职能交叉的事业单位,要在分离其经营职能的基础上,重新界定职能、核定编制。比如校办工厂、卫生所,水库管理单位的发电、养鱼、灌溉等都应推向市场。三是推动经营类事业单位改革。凡已经实行企业化管理,转企条件成熟的事业单位要直接转为企业或股份制企业,条件不成熟的也要先与主管部门脱钩,逐步改为股份制企业。

(三)结合实际,制定政策。事业单位种类多,情况复杂,不同类型的事业单位在对待改革上大不相同。实行企业化管理、效益比较好、经费形式为自收自支的事业单位,对事业单位改为企业或改为股份制企业比较积极。而既有公益职能、又有经营职能的事业单位在改革上畏难情绪大,改革的难度也比较大。事业单位范围广,政策性强,进行事业单位改革必然要涉及职工的切身利益,要处理好改革、发展、稳定的关系,就必须制定一系列配套政策。一是进一步完善社会保障制度。据调查,某地事业单位退休人员平均工资在1000元左右,企业退休人员平均工资在500元左右,二者之间相差一倍。同年参加工作,交同样的社会保险金,却因单位性质的不同,退休金相差如此之大,这不但是对企业的一种歧视,也为事改企增加了难度。因此,建议国家出台政策,在社会保险上,无论是国家机关、事业单位,还是企业都应按照一个政策、使用一个标准,减少因政策因素造成人员退休金之间的差距,为事业单位改革“铺平道路”。二是制定税收优惠政策。事业单位具有社会公益性质,国家在税收上,具有一定的优惠政策。事业单位改为企业后,这些税收优惠政策将不再享受。为推动事业单位改革工作,事业单位改为企业后,应扶一把,送一程,采取35年过渡期的办法,仍执行原有的税收优惠政策,或适当减免企业所得税、增值税、营业税等税收,让事业单位平稳过渡到企业。三是采取灵活的人事制度。凡接近退休年龄5年以内,工作满30年的,本人自愿,可按事业单位人员提前退休。不符合提前退休年龄,本人自愿,可采取买断的形式,给予一次性补偿资金。事改企或改制前,原个人的行政职务、级别可在档案中予以保留,作为人员再次调动后,调整职务、级别的参考依据。事业单位改制后,不要强求承担政策性人员安置任务。四是财政上给予适当扶持。在过渡期内,原有的财政支持政策保持不变,正常的事业费继续拨付,主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题。以效益好的事业单位改制后剩余资金为基础,多渠道筹措资金,设立事业单位改制基金,主要用于解决职工分流安置、离退休人员社会保障、职工身份置换、改制评估审计等成本问题。

(四)与时俱进,规范管理。一是创新管理体制。在现行的部门管理、投资和举办主体单一的体制下,事业单位社会化程度不高、竞争意识不强、依赖性大,没有人财物自主权,也就不能很好地承担起自身的职责,因此,要增强事业单位发展活力,改变依赖财政“供血”的单一发展模式,就必须实行管理体制多样化。除涉及国家利益和国家机密,必须由国家控制外,支持和鼓励多种社会力量参与举办事业单位,通过吸收公、私、外各种资金,积极推行事业单位集团化、联合体、股份制等多种模式。政府对事业单位的管理主要通过政策引导、依法监督、协调服务等形式,进行行业管理,而不直接干涉事业单位的业务活动。逐步实现政府对事业单位由直接管理变为间接、宏观管理,使事业单位真正成为面向市场、面向社会的独立法人。二是创新用人模式。目前,事业单位普遍认为自己没有用人自主权,政府对事业单位人员管得过死、过多,不利于事业单位的发展。因此,要适应市场经济,在事业单位人员管理上,逐步实现由身份管理向岗位管理转变,由政府用人向单位用人转变,由领导签字“拍脑袋”用人向公开招考的转变。也就是说,事业单位空编需要进人时,应在编制限额内,按照编制部门核定的人员结构比例,在组织、人事、编制、劳动、纪检监察等部门的监督下,由用人单位按照“公开、公平、公正、竞争”的原则,面向社会招考,确实把人才引进来。招考合格后,签订聘用合同,实行人事代理。聘用期满,再聘时落聘人员,直接进入市场,重新择业,真正做到变单位人为社会人。三是创新工资分配制度。扩大事业单位内部分配自主权,建立以岗位工资制为主的基本工资制度,以岗定薪,拉开不同岗位之间的收入差距,提高关键岗位和有突出贡献人员的收入水平。大力推行年薪制、职工持股、技术和知识产权入股等分配制度。四是规范事业单位机构编制管理。首先,要规范事业单位名称。事业单位名称要体现事业单位自身特点,与党政机关、社会团体、企业单位有所区别。事业单位一般称院、校、所、台、站、中心等,不再称厅、局、公司、学会等。其次,要规范事业单位经费供给形式。严格按照编制核拨人员经费,超编不补,节约归单位。凡以规费收入为主和行政执法类事业单位,不能简单地将其核定为自收自支事业单位,应核定为全供事业单位,实行收支两条线管理。杜绝事业单位为了自身利益而故意“放水养鱼”现象的发生。再次,要实行事业单位等级动态管理制度。根据事业单位的特点,按照事业单位性质、规模、地位、社会效益、技术力量、技术水平等综合指标,确定事业单位等级,取消事业单位的行政级别。不管事业单位是隶属于县级,还是隶属于省级,也不管事业单位位于县城、还是位于省城,只要事业单位的规模、技术力量、技术水平达到一定的标准,就确定其为相应的等级,规模缩小、技术水平下降,就及时降低事业单位等级,以此来推动事业单位的竞争力,增强事业单位发展后劲,让“小鱼塘”也能养住“大鱼”。

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