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当前我国机构编制管理的弊端与对策  

2006-08-24 17:44:46|  分类: 理论文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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当前我国机构编制管理的弊端与对策

● 赵新武

    机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容,科学、合理、系统地搞好机构编制管理,对于推动行政管理体制改革,提高工作效率,减轻财政负担,促进社会进步,都具有重要的现实意义。随着我国行政管理体制改革的不断深入,机构编制管理存在的弊端日益明显,迫切需要加以分析和研究,探索出改革的路子,
一、现状与问题
(一)机构编制管理制度没有法律保证,缺乏稳定性。制度虽然不能同法律法规相等同,但制度的制定大多是以法律法规为依据,它是法律法规在实际工作中的具体体现。到目前为此,我国还没有一部由全国人大制定的有关机构编制管理方面的法律法规,全国各地在机构编制管理制度建设方面可谓是五花八门。有些地方和部门为加强机构编制管理,先后出台了加强机构编制管理方面的规章制度。但是,各地的这些规章制度在内容和形式上也不尽相同。如在事业单位参照公务员管理权认定上,有些地方将其列入机构编制管理的范畴,而有些地方把这些职能列为人事部门。在机构、编制、领导职数等管理方面,有的以上级红头文件为依据,有的以单项法律法规为依据,有的以领导讲话为依据,找不出依据的,就与兄弟市县攀比……。由于机构编制管理没有法制保障,每次机构改革后,虽说各级党委、政府都要下发加强机构编制管理,严禁擅自增设机构、增加编制等文件,但效果不很明显,违反规定,增设机构、增加编制仍然禁而不止。除党政机构相对稳定外,各地事业单位机构编制有增无减,处于不稳定状态。
(二)机构编制管理干扰多,随意性大。机构编制属于上层建筑,应和经济基础相适应。机构如何设置,编制配多少,不以人的意志为转移,而应以社会需要为准则。实际上,机构编制管理受到方方面面的干扰。一是法律法规干扰。在现行体制下,受利益的部门化现象影响,也出现了政策的部门化现象。一些法律法规的起草人,总是站在本部门的角度来考虑问题,硬把机构编制问题也塞进单项的法律法规之中去,给他们的意志披上合法的“外衣”,强加给机构编制部门。二是部门干扰。一般来说,在机构设置上,自上而下应该是“倒金字塔”式,上下级之间不可能完全一样,但是,有些部门总是以本部门工作重要为由,或以“达标”为要挟、以资金审批为“诱饵”等等,要求下级设置与之相对应的机构,使下级机构编制部门无所适从。三是领导干扰。领导分管哪个方面的工作,就会说哪个方面重要,有些领导就会以讲话、参与协调,甚至于批文件等方式干预机构编制工作。
(三)机构编制管理是经验型管理,缺乏科学性。所谓科学设置机构,就是要求机构与职能相对称,也就是说,任务和需要是决定一个机构是否设置、设置大小以及怎样设置的前提,既不能小任务设置大机构,临时任务设置常设机构,也不能将行政机关的职能分解后设置事业机构,或以中介组织的职能为依据设置事业机构。但是,目前,我国在机构编制管理方面还没有走出过去那种“下报上批”、“一事一议”和就机构论机构,就编制论编制的传统管理模式,仍然是以“人治”、“经验”为主,出现了机构编制随意膨胀,行政经费不合理增长的怪现象,养了许多不该养的“闲人”。例如:就各地设在各部门培训机构而言,从整体上来讲,全国已按专业分工,设置了门类齐全的专业学校,而一些部门再设置培训机构,是否多余,值得商榷。
(四)监督机制不完善,有禁不止。目前,我国在机构编制监督机制上,存在着监督不到位,监督不力等问题。一是认识误差。一些人认为,目前,我国在财政上是“分灶吃饭”,在机构编制管理上是分级管理,机构设多少,编制核定多少,是本级政府的事,又不需要上级掏钱,无须过多干扰下级的机构编制事宜。二是职责不清。各级编制部门只是本级编委这个高层次议事协调机构的办事机构,对于监督工作到底是由编委负责还是由编办负责,也没个明确的规定。三是监督机构不健全。就全国而言,除少数地方编制部门建立了监督机构外,大部分还没有建立监督机构。另外,编制部门不是政府组成部门,执法主体资格是否合法,值得质疑。监督机制不完善,加之体制上的制约,使机构编制监督工作处于“雷声大,雨点稀”或“干打雷,不下雨”的尴尬局面。“有令不行,有禁不止”,“上有政策,下有对策”以及“政策走样”比较突出。比如:在机构改革方案执行中,一些机构明合暗不合,或变着法子“改头换面”;在人员分流上搞数字游戏,自欺欺人等等。
二、对策与思考
(一)出台编制法规,严格依法管理。机构编制管理对政权的兴衰存亡有着重大影响。我国历代都比较重视机构编制工作,就拿唐代来说,规定各部门、各级政府机构有固定的人员编制,不得超过。“凡官员有数,而署置过者有罚”,“不应置而置,一人杖一百,三人加一等,十人徒二年”。增设机构或机构超员,都要受到处分。依法治国是我国的基本国策,但是,建国以来,我国还没有制定出一套机构设置、职能配备、人员编制的行政法。虽然党中央、国务院也三番五次地下文,要求严禁擅自增设机构、增加编制、超配干部,但事实上,超职数配备干部,超编制进人,随意增设机构在各地屡禁不止,因此而受到处分的几乎没有。实践证明,仅靠红头文件管理机构编制,显然力度不够。因此,必须尽快立法,要用法律的形式,将机构编制相对地固定下来,减少人为因素干扰。当然,机构编制涉及面广、情况复杂,在正式立法前,国家可先制定个机构编制暂行条例,待条件成熟后,再正式颁布机构编制法。在法律中,要将机构设置的程序,监督机制,违规处罚等内容做出详细规定,尽量不用或少用原则性词语。尤其是在机构设置上,除少数民族地区因地制宜外,其它地区一律要撇开人口、面积、地理、经济等条件的限制,对机构数额、机构名称、机构层次、领导职数作统一规定。“麻雀虽有大小,但五脏都是一样”,全国各地虽说差别较大,但就国家管理职能而言,都是一样的,只是在人员编制区别对待就可以了。这是管住、管好机构编制,减少财政供养人员,走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的唯一途径。
(二)创新管理体制,排除多方干扰。机构编制属于上层建筑,是国家政权建设的组织部分,事关国家大局,因此,在机构编制管理上,不能给地方更多的自主权,而应该像国家的大法—宪法那样,保持相对的稳定性和连续性。目前,我国县级以上机构编制部门,是同级党委的议事协调机构的办事机构,党委和政府要设置机构,增加编制,只需打个招呼或签个字,编制部门就得不走样地执行;党委、政府红头文件中有关机构编制事宜,编制部门就得办理。实际上,机构编制部门只是充当了党委、政府在机构编制上的“出纳”角色。这种靠几个领导“拍脑袋”、点头画圈就随意设置机构的体制,是机构膨胀、人员编制一直增长的直接原因。要管住机构编制,必须从体制创新上着手。模式一,实行下管一级的体制。下一级机构编制部门的主要领导由上级调配,下一级的机构编制事宜由上级直接管理,取消按机构规格分级管理的办法。这种模式可以减少各地在机构设置上相互攀比,减少同级党委、政府直接干预。模式二,实行双重管理体制,以垂直管理为主。机构编制部门既要对上级负责,同时也要对同级党委政府负责。它是同级党委在机构编制方面的办事机构、智囊机构,又是上级机构编制部门的分支机构。但在业务上,受上级领导。这种模式从程序上增大了增设机构、增加编制和领导职数的难度。模式三,管理机构编制与管进人结合起来。在进人关口上,国家目前还没有一个统一的规定,有些地方由编制部门把关,一个口进人;有些地方是各部门按职责分工,各管各的,既干部由组织、人事部门管,工人由劳动部门管,退伍军人由民政部门管等等,这种体制名为共同负责,共同把关,相互制约,实际上尤如“铁路警察”,各管各的,多头进人就容易超编进人。因此,要维护机构编制的严肃性,杜绝超编进人,编制部门不能只管编制,还要管进人关口。各部门、各单位进不进人,进什么岗位上的人,由编制部门把头关,具体进什么样的人,配什么干部,应按职责分工,分别由组织、人事、劳动等部门确定。这种模式可以分清责任,将超编进人的板子直接打到编制部门头上,加大了编制部门的责任。
(三)加大监督力度,严惩违规行为。没有监督的管理不是科学的管理。因此,要维护机构编制的严肃性和权威性,就必须加大机构编制监督检查力度。一要转变观念。机构编制部门直接管理机构编制的配置和职能的调整,是一个集决策、执行、监督于一体的综合部门,但是,在机构编制日常管理中,往往是比较注重决策,而容易忽视执行和监督环节。因此,编制部门也要转变观念,不但要注重审批,而且要注重审批后的监督管理,同时,还要自觉接受国家权力机关、人民群众和新闻媒体的监督。二要建立监督机构。在各级机构编制部门建立相对独立的监督机构,既要对本级实施监督,还要对下级进行监督;既要行使监督权力,又要对监督不到位承担责任。三是加大惩处力度。近年来,上级对于违反机构编制纪律的行为也作了不少惩处性规定,但是,多数都是原则性规定,操作起来比较困难。因此,要加大对违规的处理,就需要制定一个较为详细的处罚办法。对于擅自增设机构、增加编制、超职数配备干部、超编制进人等等,都要制定一个详细的处罚办法,该处理谁,怎样处理,都要明确。当然,就目前而言,机构编制事宜都是由本级党委、政府研究确定的,仅靠本级纠正处理,执行起来困难较大,因此,上级机构编制部门要会同纪检监察、组织、人事等部门,定期不定期对下级机构编制政策执行情况进行检查或抽查,发现问题要直接处理,不能手软。如果光打雷,不下雨,或轻描淡写处理,就会进一步滋长违规事件的发生。
(四)完善规章制度,严格办事程序。机构编制的办事程序,是机构编制部门依照职责权限,从事机构编制管理活动的步骤和顺序,是保证科学合理地设置机构、配备编制、调整职能的重要条件之一。一是进一步完善“三个一”制度。凡机构编制事宜由机构编制管理机关一个部门承办,由编委领导“一支笔”审批,由机构编制机关一家行文,这是杜绝机构编制多头决策,强化各级编委及其办事机构作为决策中心地位行之有效的办法。党委、政府及其他部门的文件和领导的讲话凡涉及机构编制事宜,只作为参考,决不能作为依据。这就要求机构编制部门要坚持原则,敢于唱“黑脸”,不怕“抗旨”。二是要建立专家听证或咨询论证制度。凡机构编制增减、政府职能调整、重大机构改革方案出台等等,都要在充分调研的基础上,认真听取专家意见,及时采纳合理化建议,以确保决策的科学性。三要建立透明制度。多年来,有的人喜欢给机构编制蒙上“神秘面纱”,不愿或不肯公开机构编制事宜。其实,建立行政事业机构的目的,就是要承担社会管理职能或为社会提供服务的,如果对机构编制“遮遮掩掩”,就失去了机构存在的价值。及时向社会公开机构编制,不但可以让服务对象知道该机构,而且可以对机构编制配置是否科学、合理情况接受社会的监督。因此,对于机构编制事宜,除机构改革和重大机构调整外,在准备和正式增减机构、编制,调整职能前后,应通过张贴告示,在新闻媒体公示等形式,广泛听取各社会的反映,通过“阳光”作业,保证决策的科学性、合理性。


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